logo Naslovna
naslov
Glavni modeli odnosa predsjednika država i vlada
: Ivica Relković - : 21.1.2019.

Hrvatski predsjednički model: u istom trenutku i bitan i nebitan, i skup i protokolaran


Hrvatska je dosad imala dva modela predsjednika države. Prvi, s velikim upravljačkim ovlastima, imali smo u vrijeme Franje Tuđmana, a drugi, s predstavničkim, simboličkim i protokolarnim zaduženjima, počinje sa Stjepanom Mesićem, nastavlja se s Ivom Josipovićem, a traje i danas u vrijeme Kolinde Grabar-Kitarović. Kakvi su svi oni osobno bili - u smislu obnašanja dužnosti - ovdje je potpuno nebitno. Važno je da su ta dva modela predsjednika države u hrvatskom slučaju funkcionalno možda i odumrla. Postavlja se pitanje hoće li će novi predsjednički izbori biti zapravo izbori za klinički mrtvu funkciju koju se održava na životu samo uz pomoć privremenih i improviziranih ustavnih aparata. Ako Hrvatski sabor nema hrabrost krenuti u redizajn predsjedničke uloge, možda nam stoga treba kandidat-predsjednik koji će biti spreman osobno p(r)ovesti postrupak gašenja ovakvog skupog i neusklađenog predsjedničkog aparata kojemu je povjerena neprovediva, staromodna i pomalo monarhistička briga "za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti".

Prije negoli iznesemo ustavnu poziciju i ovlasti hrvatskog predsjednika u modelu kakvog danas imamo, okvirno ćemo i načelno pogledati tri osnovna politička sustava vlasti zapadnih demokracija. 

 

Sva tri sustava jasno izražavaju trodiobu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. A naša tema – predsjednička uloga – odnosi se na izvršnu vlast u određenoj relaciji prema zakonodavnoj vlasti (parlamentu). Naravno, zanima nas kojem bi od ta tri modela pripadao ili bio najbliži naš predsjedničko-parlamentarni odnos.

 

 

Model prvi: predsjednički sustav

 

Krenimo od predsjedničkog sustava (predsjednička vlada) na primjeru američkog (SAD) modela, koji je nama ujedno i organizacijski najudaljeniji model vlasti. Najprije recimo da je zakonodavna vlast u rukama Kongresa, dvodomnog parlamentarnog sustava kojeg čine Zastupnički dom i Senat. Izvršna vlast je pak u rukama izravno biranog predsjednika države. On tu vlast formira oko svojeg kabineta, pa u ovom sustavu nema dodatnog predsjednika vlade ili premijera (dakle, to je sam predsjednik države). Parlament (ako barem jedan dom nije većinski sklon predsjedniku) može predsjedniku bitno otežavati izvršnu vlast i odluke, ali ne postoji nitko tko se može, dok mu legalno i legitimno traje mandat, postaviti predsjedniku nasuprot, kao praktično ravnopravna kontra-funkcija vlasti. Nema premijera koji mu može reći da malo "oladi" na svojem političkom "brijegu" i ne miješa mu se u posao. Američki predsjednik nema nikoga individualno sebi ni približno politički ravnoga. Kongres, Ustav, pa čak i uvijek budna javnost, poluge su (a ima ih još) koje ograničavaju moguću krajnju samovolju predsjednika. Demokracija svoju snagu tu ne pokazuje time što mu je kontra-postavljen neki drugi političar kao tobožnji "korektiv", nego time što ni na koji način ne može, na primjer, mijenjati Ustav kako bi ga prilagodio svojoj političkoj budućnosti i vladao kako i dokle mu se hoće. Naprotiv, pod pritiskom svojih "grijeha" on i ne mora izdržati do kraja mandata.

 

Ma koliki bio opseg posla i ma kolika bila privremena koncentracija moći u jednoj točki, u predsjedničkom sustavu nema mjesta za dvije percepcijski (a kamoli predstavnički) izjednačene vlasti. Ne postoji nitko hijerarhijski (pa ni protokolarno) ravnopravan Donaldu Trumpu tko kao šef američke izvršne vlasti može primiti Andreja Plenkovića kao šefa hrvatske izvršne vlasti. Ne postoji nitko hijerarhijski (pa ni protokolarno) ravnopravan Donaldu Trumpu tko kao predstavnik SAD-a može primiti Kolindu Grabar-Kitarović kao predstavnicu hrvatske države. I nema zabune tko predstavlja i tumači aktualnu američku političku volju. Nemoguće su dvije vanjske politike, dva pogleda na smjer države, makar on bio i (privremeno) pogrešan.

 

 

Uočavamo (naš) problem? Jedna golema, bogata i (čak i opasno) moćna država ima jasno definiranu svoju političku iskaznicu u jednoj izvršno-predstavničkoj političkoj "špic" polugi. S druge strane jedna mala, ekonomski slaba i (čak i bezopasno) nemoćna država (s tri "za let si dušo stvorena" borbena zrakoplova, kako "urbi et orbi" objavi naša vrhovna zapovjednica, uz nevjerojatno bezbrižni osjećaj "vođenja" države ili možda svijest o vlastitoj političkoj nebitnosti!) drži da ima toliko političke moći i toliko novca za bacanje, pa se i ta moć i ta hrpa novca trebaju disperzirati na dvije percepcijski ravnopravne, a hijerarhijski čak i zbunjujuće uloge.

 

Pojednostavljeno rečeno, za ulogu za koju je SAD-u dovoljan jedan Donald Trump, Hrvatskoj trebaju i Kolinda Grabar-Kitarović i Andrej Plenković.

 

 

 

 

 

Model drugi: polupredsjednički sustav

 

Polupredsjednički sustav nas odmah asocira na Francusku. Uz parlament, taj sustav ima dvojnu izvršnu vlast. Prva osoba je Predsjednik države s ključnim izvršnim i drugim ovlastima. No, uz njega (ali hijerarhijski jasno ispod njega!), značajne izvršne ovlasti ima i predsjednik vlade koji je odgovoran parlamentu, iako ga imenuje predsjednik države i na neki mu način postavlja granice upravljanja vladom. Dakle, ovdje izvršna vlast ima „dvije glave“, ali one su jasno hijerarhijski izvedene, a ne da jedna ima golemi izravni legitimitet uz nikakve ovlasti, a druga goleme izravne ovlasti, a posredni legitimitet, kao u našem slučaju.

 

Hrvatska je u vrijeme Franje Tuđmana kao predsjednika države bila varijanta takvog francuskog dvojnog modela. Ali mi smo nakon toga skrenuli s te francuske polupredsjedničke ceste prema njemačkom parlamentarnom "autobahnu" i zastali parkirani negdje na međudržavnoj ničijoj livadi, jer smo predsjedniku zadržali najveći i najskuplji izborni legitimitet, javnu važnost i zapravo golemi rastrošni kabinet za novu ulogu nezadovoljnog suvozača koji se trsi biti uvažen u smislu "i ja bi malo upravljao državom, ali mi nitko ne da volan"!

 

Danas bi u ovoj francuskoj verziji Hrvatske Andrej Plenković bio Edouard Philippe, a Kolinda Grabar-Kitarović Emmanuel Macron. I bila bi izvršno puno jača i odgovornija, ali vjerojatno i nepopularnija od Plenkovića (i možda je baš tada i takvu ni jučer, a kamoli danas, ne bi podržavali suverenisti, jer bi – pragmatike radi – desnom rukom radila jedno, a lijevom potpisivala drugo). Umjesto bezbrižnog udovoljavanja određenim skupinama, odgovarala bi i za neuspjehe i za nepopularne „rezove“, a ne samo za „kako mi kad paše“ docirajuću politiku.

 

 

I opet, ako za potrebe članka "organiziramo" susret na najvišoj razini između Francuske i Hrvatske, vidimo hijerarhijsku jasnoću francuskog i zbrkanost hrvatskog modela. Na takav susret s Francuske strane može doći samo Emmanuel Macron. Iako je Edouard Philippe zapravo predsjednik francuske vlade, kad bi on došao na sastanak s hrvatskim predsjednikom vlade Andrejom Plenkovićem to bi bio susret nejednake hijerarhijske važnosti. Jednaku važnost hrvatski bi predsjednik vlade tražio u susretu s Emmanuelom Macronom kao sebi ravnopravnim francuskim sugovornikom. Ali, problem je u tome (hrvatski, a ne francuski!) što ni Kolinda Grabar-Kitarović kao predsjednica države ne bi ravnopravnim doživjela nijedan drugi susret, osim onoga na kojem bi s franskuske strane bio prisutan Emmanuel Macron. Dakle, na ovom banalizirajućem primjeru zapravo vidimo da Francuska kao država zna sama svoju hijerarhijsku posloženost, a da mi kao država banaliziramo sami sebe do predstavničko-izvršne neozbiljnosti (i potpuno je nebitno što nismo jedina takva država na svijetu!). Naime, nama se može dogoditi (i samo recite da nam se to već više puta nije i dogodilo!) da na istu adresu ode najprije jedna, a nakon nekog vremena i druga "poluga vlasti" s neusklađenim stajalištima. Nama se može dogoditi da jedna "poluga vlasti" odlazi u neki posjet ili prima nekog stranog čelnika, dok se druga "poluga" s tim potezom ne samo da ne slaže, nego i javno izražava svoje neslaganje (trebam navesti konkretan primjer?)! Nama se može dogoditi unutrašnji sukob oko toga tko će ići u UN ili na neku EU konferenciju (ne sjećate se?). A sad zamislite da se netko Angeli Merkel, Theresi May, Emmanuelu Macronu ili Donaldu Trumpu u njihovim paralelnim "polugama vlasti" i pomisli umiješati u najbanalniji protokol i hodogram.

 

 

Model treći (A): parlamentarni sustav (pravimo li se mi "Englezi"?)

 

Velika Britanija je ustavna monarhija koja ima parlamentarni susatv. I dok su nekadašnji kraljevi ujedinjavali i zakonodavnu i izvršnu i sudsku vlast, suvremene zapadne ustavne (parlamentarne) monarhije ostavile su svojim „okrunjenim glavama“ tek simboličku i protokolarnu funkciju. Institucija Kralja/Kraljice nije ukinuta, nego je jednostavno "zamrznuta u vječnosti". Državom pak izvršno upravlja Premijer ili Prvi ministar (Prime Minister) na čelu vlade koju sastavlja parlamentarna većina (uz mogućnost i manjinskih vlada ako je parlamentarna raspršenost prevelika).

 

Ako po strani ostavimo političku estradu u koju su se pretvorile europske kraljevske obitelji, pitamo se s koliko hijerarhijski ravnopravnih osoba neki strani državni čelnik može u Londonu poželjeti "popiti čaj"? Samo s jednom. Danas je to Theresa May.

 

 

Ako je Andrej Plenković za Hrvatsku isto što i Theresa May za Veliku Britaniju, a Gordan Jandroković ako je hrvatski Lord Fowler, onda je prema analogiji s britanskim modelom Kolinda Grabar-Kitarović – Kraljica. A rekli smo da je u izvornom britanskom modelu, čak i jedna tako moćna povijesna poluga danas zapravo politička estrada.

 

 Ako se sad pokušamo prisjetiti ključnih momenata mandata Kolinde Grabar-Kitarović, vidjet ćemo da pamtimo upravo takve – estradno euforične Predsjedničine trenutke. I daleko je manja zabluda to što netko tamo u Indiji misli da naša predsjednica sama farba svoj ured, od zablude kojom "farbamo" mi sami sebe uvjerenjem da ta funkcija ima onakvog smisla kakav joj mi dajemo izravnim izborom i (is)praznim ustavnim pjesničkim ovlastima "brige" ni manje ni više nego "za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti". Ma kako, molim vas (ili molim nas), kako individualna politička funkcija (čiji su svi suradnici samo njezin osobni izbor za savjetničku ispomoć, a ne za podjele i preuzimanje stvarnih poslova kao što je to slučaj u predsjedničkom sustavu) može preuzeti opseg takve "brige"? Kojim operativnim aparatom, kojim izvršnim resursima!? Sa savjetnicima koje je sama birala, sama slušala i sama slijedila, a sada ih se sama riješava kao tereta umiješanog u internetski polusvijet, s jedne srane, ili destabilizatora njezina odnosa s vladom, s druge strane!?

 

U takvoj ustavnoj kvalifikaciji izvršno ispražnjenog predsjednika države oslikava se monarhistički portret. A kad u poziciju takvog "političkog slikara" dođe diletant, onda to više i neće biti portret, nego karikatura. Zar zaista mislimo da funkcija povjerena jednoj osobi može biti jamstvo "korektiva" nekih drugih "neposlušnih" kolektivnih razina vlasti!? Brigu o usklađenosti državnih vlasti trebaju voditi kvalitetne i jasne međusobne procedure i ovlasti, a ne "institucija-osoba-arbitar".

 

 

Model treći (B): parlamentarni sustav (i bi i ne bi kao Nijemci)

 

Budući da Kolinda Grabar-Kitarović ipak nije Kraljica, pozvat ćemo u pomoć B varijantu sličnog modela. To je, primjerice, njemački parlamentarni sustav. Njemačkom izvršno upravlja Kancelar (ili Kancelarka), dakle, ista ona osoba koja je u britanskoj verziji Premijer. Ali Njemačka nema kralja (ni cara, a ni nekadašnjeg ustavno jakog predsjednika), pa je (poslije drugog svjetskog rata zapadna Njemačka) ekvivalentnu ulogu dodijelila čisto simboličnom i protokolarnom predsjedniku države. U takvim sustavima nije rijetkost da većina građana uopće ne zna tko im je aktualni predsjednik. Usput rečeno, biran je „jeftinim“ izbornim modelom u samom parlamentu (biraju ga oba doma i pokrajinski delegati), a ne rastrošno izreklamiranim i skupim izravnim izborima. I dok je, slijedom toga, hrvatski predsjednik sveprisutan i javnopopularan, poznat svima, od djece u vrtiću do umirovljenika u staračkim domovima, u Njemačkoj tome nije tako iako im je novi predsjednik Frank-Walter Steinmeier, donedavni ministar vanjskih poslova. A danas teško da bi se znatan dio njemačkih građana sjetio imena bivšeg predsjednika Joachima Gaucka koji nije imao neku zamjetnu prethodnu političku karijeru. Njegova uloga predsjednika jednostavno je bila minorna i neusporediva s ulogom kancelarke (Angele Merkel) u isto vrijeme.

 

 

Dok za Willyja Brandta ili Helmuta Kohla zna cijeli svijet (jer su bili stvarne prve osobe svoje države), za njemačke predsjednike u godinama njihovih kancelarskih mandata ne znaju niti sami Nijemci (jer su bili politički marginalni). U slučaju takvog modela u Hrvatskoj bi protokolarnog predsjednika države birao Sabor, a omanji kabinet bi mu bio u jednoj od državnih gornjogradskih zgrada i nikom ne bi palo na pamet tvrditi da on tamo ne može biti iz sigurnosnih razloga.

 

 

 

 

 

 

 

 

Hrvatski model: "predsjednički monarhizam"

 

U ovom pojednostavljenom prikazu tražimo usporedbu s hrvatskim predsjednikom i njegovim smislom. U državama u kojima je on prva izvršna i odgovorna (a ne samo prva protokolarna) osoba (predsjednički i polupredsjednički sustav), predsjednik ima snažan kabinet kakav i traži njegova uloga (SAD, Francuska). U zemljama u kojima predsjednik ne postoji, jer je riječ o ustavnim (parlamentarnim) monarhijama, kraljevske su obitelji pretvorene u profitabilne „brandove“, pa državi više donose financijske koristi nego li je koštaju (Velika Britanija, Švedska, Danska...). U državama koje su monarhovu simboličku i protokolarnu ulogu popunile baš takvim politički marginalnim simboličkim predsjednikom (Njemačka), on baš i ima takav „simboličan kabinet“.

 

Kad završi svoj mandat njemački je predsjednik zaista običan građanin, dok je Stjepan Mesić nakon drugog (i ujedno zadnjeg) mandata podigao letvicu hrvatske političke izgubljenosti do razine ustoličenja nekakvog doživotnog ureda "bivšeg predsjednika"! A to je samo još jedan dodatni argument da je prvi obnašatelj tako postavljenog modela predsjednika tu ulogu zapravo shvaćao monarhistički. Da se pomalo umislio (a i sve tadašnje vlasti zajedno s njime) da je barem nekakav metaforički suveren koji nadilazi vremenski predsjednički mandat i na neki način se više ne može vratiti među obične građane kao jedan od njih, nego mora ostati "na nebu", pa makar kao "mjesec", ako ne i dalje kao "sunce".

 

Da je Franjo Tuđman poživio kojih desetak godina više bismo li mi imali završetak njegova predsjedničkog mandata i povratak među "normalne" građane? Smrt ga je na neki podsvjesni način u našim glavama učinila simbolički doživotnim predsjednikom. I nije ključno pitanje bi li Franjo Tuđman, da je danas živ, mogao kao "normalni građanin" šetati od Dolca do Trga i nositi vrećicu s povrćem (to bi samo bio njegov problem!), nego bismo li ga "mi" takvog mogli prihvatiti (e taj nas problem zanima!).

 

Dio odgovora dao nam je Stjepan Mesić koji nije mogao zamisliti da se, nakon svojeg maksimalno iscrpljenog mandata, predsjednik može vratiti među građane kao jedan od njih. I "mi" koji smo pristali na to da je nedolično da bivšeg predsjednika iz uloge "pijenja kave s građanima" vratimo u ulogu "građanina koji pije kavu".

 

 

Ali nije (kako sam rekao) problem u Franji Tuđmanu i Stjepanu Mesiću, nego u našoj nespremnosti na demokraciju. Ili neodraslosti u demokraciji. Nijedna naša generacija još uvijek nije imala takvu sreću, a kamoli da su se povezale dvije-tri generacije demokracije. Ne samo što mi nismo imali republikansku građansku demokraciju do Drugog svjetskog rata (nisu je imali ni brojni drugi europski narodi), nego smo monarhistički predsjednički model imali i poslije rata. Komunistički model nije nas politički i psihološki digao iznad građanskog društva, nego mentalno vratio u feudalno. Mi smo (opet) imali vladara i bili smo (i dalje) politički podanici. I nebitno je kako smo živjeli i koliko smo bili slobodni u arhitekturi i istraživanju molekula.

 

Budući da je i Ivica Račan umro usred mandata, ni on se nije uspio vratiti u "normalni život", pa tako građane implicitno educirati da je demokracija u procedurama, procesima, ciklusima, odlascima nakon najveće političke moći, a ne u nekom nejasnom ograničavanju operativne odgovornosti jedne vlasti drugom (lažno višom!) s nekakvom ulogom "čuvara države" povjerene nekoj drugoj paralelnoj vlasti, još k tome koncentriranoj u jednoj osobi.

 

Prvi koji su nas barem malo oslobodili te percepcije političke vječnosti (jer su otišli s vlasti ne samo živi, nego izborno ili sudski poraženi i nakon toga postali politički irelevantni) su Ivo Josipović i Ivo Sanader. Nakon toga demokratski su korisno "pali" i Tomislav Karamarko i Zoran Milanović.

 

Naš politički mentalitet sada je na ključnom testu. Usudimo li se mi politiku misliti vremenito, dinamično, promjenjivo, neucjenjivo od monarhističkih strahova da će "propasti država" ako promijenimo neku neodrživu funkciju ili, recimo, zastavu. Usudimo li se mi državu, baš zato što je mlada i do kraja neukalupljena (to sada može biti prednost!) finalizirati u onom smjeru u kojem će biti efikasnija, operativnija i dinamičnija u skladu sa suvremenim organizacijskim mogućnostima i alatima.

 

Prva prava politička borba i test nove generacije bit će na razmeđi borbe za osvajanje predsjedničke pozicije kako bi se zadržala maglovita monarhistička uloga "čuvara države" s jedne strane i borbe za političko i demokratsko odrastanje upravo preko uklanjanja/korigiranja takve takve političke pozicije kao alibija za osobnu suodgovornost za trenutačno stanje i budućnost hrvatske države.